新環(huán)保法實(shí)施兩年：配套立法建設亟待加強

　　2015年1月1日，修改后的環(huán)境保護法開(kāi)始施行。這部被稱(chēng)為“史上最嚴”“長(cháng)出牙齒”的法律實(shí)施兩年多，效果如何？

　　4月20日，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所發(fā)布了新環(huán)境保護法實(shí)施效果評估報告。報告顯示：新環(huán)保法在我國的生態(tài)文明建設中確實(shí)發(fā)揮了很重要的作用，各地對環(huán)保工作重視程度有所提升，環(huán)境監管執法力度明顯加大，社會(huì )各界關(guān)注環(huán)保、f參與環(huán)保的氛圍明顯提升。但在落實(shí)政府責任和提升企業(yè)守法意識、推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)等方面仍顯不足。

　　報告課題組組長(cháng)、中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(cháng)王燦發(fā)近日對《法制日報》記者直言，兩年時(shí)間，“成效與挑戰并存”。

　　部分省已啟動(dòng)垂管改革

　　報告指出，環(huán)境執法能力整體有所提升，基層環(huán)保執法能力建設尚需加強。新環(huán)保法實(shí)施后的兩年內，環(huán)境保護主管部門(mén)為了適應環(huán)境保護執法的需要，大力開(kāi)展了環(huán)境執法能力建設。

　　在機構建設方面，2016年的環(huán)境監察執法機構數比2014年增長(cháng)24%。環(huán)保主管部門(mén)加強在崗執法人員的培訓，提高執法人員素質(zhì)。新環(huán)保法頒布后，環(huán)境執法人員全部受到培訓的有10個(gè)省、自治區、直轄市。

　　在執法人員素質(zhì)提升的同時(shí)，環(huán)境執法的財政投入也大幅連續增長(cháng)，2016年環(huán)保部在環(huán)境執法能力建設方面的投入比2015年增長(cháng)107%。有六成以上的省級環(huán)境監察機構在執法用車(chē)建設上達到了三級建設標準。

　　為了減少地方保護對環(huán)境執法的掣肘，根據中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》規定，開(kāi)始在省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點(diǎn)，部分省作為試點(diǎn)地區已啟動(dòng)垂管改革。

　　新環(huán)保法的實(shí)施，帶動(dòng)了環(huán)境執法能力的整體提升，但在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區，特別是市、縣級環(huán)境保護主管部門(mén)，仍存在編制過(guò)少、執法人員學(xué)歷偏低、專(zhuān)業(yè)人員缺乏、經(jīng)費不足、執法設備落后等問(wèn)題。

　　【專(zhuān)家建議】王燦發(fā)認為，應加快環(huán)境監察體制改革，將環(huán)境監察執法編制轉為行政公務(wù)員編制，并提高基層執法人員待遇。同時(shí)，提升基層環(huán)境執法人員的專(zhuān)業(yè)能力和水平，規定進(jìn)入環(huán)境執法隊伍人員的專(zhuān)業(yè)資格和條件，防止濫竽充數。進(jìn)一步加強環(huán)保執法與司法的銜接，加強法院、檢察院、公安等部門(mén)的專(zhuān)業(yè)化培訓，建立完善環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)的多部門(mén)聯(lián)動(dòng)聯(lián)合執法機制。

　　不依法公開(kāi)問(wèn)題較普遍

　　在政府環(huán)境信息公開(kāi)方面，報告指出，大多數環(huán)保部門(mén)能夠按照新環(huán)保法的要求主動(dòng)在其官方網(wǎng)站公開(kāi)涉及環(huán)境質(zhì)量、環(huán)評、環(huán)保驗收、行政處罰、行政收費和重點(diǎn)排污單位名錄等方面的信息，且有較多環(huán)保部門(mén)在政府環(huán)境信息公開(kāi)方面的做法已超出了法律規定的最低要求。

　　許多省、市環(huán)保部門(mén)不僅公開(kāi)了環(huán)境行政許可、行政處罰的基本信息，還公開(kāi)了相關(guān)行政許可、處罰決定的全文。2016年依法全文公開(kāi)環(huán)境影響報告書(shū)占比由2015年的71%提升至77%，但政府環(huán)境信息公開(kāi)距立法要求還有一定差距。

　　據公眾環(huán)境研究中心對120個(gè)城市環(huán)境信息公開(kāi)的調查評估顯示，達到60分以上的僅有21個(gè)，而40分以下的有28個(gè)。尤其是在重點(diǎn)排污單位名錄和排污費使用信息公開(kāi)方面，不依法公開(kāi)的問(wèn)題比較普遍。同時(shí)，企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的情況尚無(wú)大的改觀(guān)，企業(yè)超標排污的情況仍然存在，甚至有相當部分的國控企業(yè)也存在超標排污情況。

　　【專(zhuān)家建議】王燦發(fā)說(shuō)，對省以下環(huán)保部門(mén)信息公開(kāi)情況應定期考核，對考核不合格者，應依法依規追究責任。對應依法公開(kāi)的企業(yè)環(huán)境信息，實(shí)行強制公開(kāi)。對拒絕公開(kāi)企業(yè)環(huán)境信息的，應依法查處。同時(shí)應全面整合環(huán)境信息發(fā)布平臺，由環(huán)保部門(mén)負責統籌環(huán)境信息公開(kāi)工作和統一公開(kāi)平臺建設，減少公眾查閱環(huán)境信息的障礙。

　　提高公眾環(huán)保法律意識

　　新環(huán)保法對保障公民環(huán)境知情權、參與權、監督檢舉權、貢獻受獎權、損害求償權的實(shí)現提供了法律保障，公民行使環(huán)境權利意識不斷提高，行使權利實(shí)際行為也不斷增多。

　　在損害求償權方面，報告查詢(xún)到的環(huán)境私益民事案件的數量逐年遞增，其中2016年的案件數為1707件，大于2014年和2015年的總和。

　　但公民對環(huán)境保護義務(wù)的了解和履行仍有不小差距。許多人很少了解和掌握，也難以自覺(jué)履行環(huán)境保護義務(wù)。如對生活廢棄物分類(lèi)放置的義務(wù)、不使用嚴重污染環(huán)境產(chǎn)品的義務(wù)、不在禁區內露天燒烤的義務(wù)等，許多人都不能自覺(jué)履行。

　　報告顯示，有47%的受訪(fǎng)者坦言不對垃圾分類(lèi)，還有19%分類(lèi)后扔進(jìn)同一個(gè)垃圾桶，這為垃圾集中處置增加了難度。報告分析主要原因，是由于垃圾分類(lèi)程序繁瑣，市政方面收集分類(lèi)處理能力欠缺以及缺少指導和獎懲措施等。

　　【專(zhuān)家建議】為提高廢棄物分類(lèi)義務(wù)履行，王燦發(fā)建議，從技術(shù)上提高分類(lèi)的便捷性，同時(shí)也要加大環(huán)衛分裝、分運設備的投入。政府、社會(huì )組織、媒體需進(jìn)一步加大環(huán)保法宣傳貫徹力度，增強全社會(huì )環(huán)境法治意識，形成尊法、學(xué)法、守法、用法的良好社會(huì )氛圍。鼓勵開(kāi)展多形式環(huán)境保護活動(dòng)，提升全民環(huán)境保護參與度。

　　跨區執法應建合作機制

　　新環(huán)保法不僅規定了政府及其環(huán)境保護主管部門(mén)的職責，還規定了縣級以上人民政府有關(guān)行政主管部門(mén)的環(huán)境保護職責。

　　為促進(jìn)重點(diǎn)流域水污染治理，2016年5月，國家發(fā)展和改革委印發(fā)《關(guān)于下達重點(diǎn)流域水污染防治2016年中央預算內投資計劃的通知》，下達26個(gè)省(區、市)中央預算內投資共47億元，用于支持重點(diǎn)流域水污染防治相關(guān)設施建設，促進(jìn)了重點(diǎn)流域水污染防治設施建設和運營(yíng)。

　　工信部先后發(fā)布了各行業(yè)2016年至2020年的發(fā)展規劃和規范條件，嚴格規定了各行業(yè)能耗、物耗、環(huán)保、質(zhì)量和安全等標準，并通過(guò)行業(yè)準入條件，嚴格控制新增產(chǎn)能，通過(guò)安全環(huán)保和差別化電價(jià)、水價(jià)等措施，積極引導企業(yè)轉型升級，有利于淘汰落后和化解過(guò)剩產(chǎn)能。

　　農業(yè)部為貫徹法律規定，落實(shí)本部門(mén)職責，發(fā)布了《到2020年化肥使用零增長(cháng)行動(dòng)方案》和《到2020年農藥使用零增長(cháng)行動(dòng)方案》。同時(shí)，中央對這兩項行動(dòng)給予了大量政策和資金扶持。

　　住建部根據環(huán)保法第三十五條規定，在城鄉規劃與建設過(guò)程中強化了環(huán)保和生態(tài)理念，從受損環(huán)境的治理與修復和環(huán)境生態(tài)功能的提升兩大方面，多措并舉推進(jìn)生態(tài)城市建設。

　　各地紛紛制定符合各自行政區劃特點(diǎn)的地方行動(dòng)方案，并出臺了各項措施，為目標的實(shí)現保駕護航。

　　報告指出，環(huán)境保護需各級人民政府、各部門(mén)相互協(xié)作和配合，其中最重要的就是通過(guò)信息共享避免重復建設、重復投入、重復勞動(dòng)。

　　【專(zhuān)家建議】王燦發(fā)認為，各部門(mén)制定的有關(guān)環(huán)保方面的規章和規范性文件及標準，應相互征求意見(jiàn)，避免不同部門(mén)就相同事項作出相互矛盾的規定?？缧姓^的環(huán)境執法應建立合作和相互支持機制，防止因管轄區不同而放縱違法行為。

　　配套立法建設亟待加強

　　報告認為，在新環(huán)保法生效前后，環(huán)境保護部及有關(guān)部門(mén)制定和發(fā)布了一系列法律法規，從而保證了環(huán)保法中規定的一些重要制度和措施得以順利執行。

　　為了保障新環(huán)保法各項規定有效實(shí)施，在新環(huán)保法頒布以后，環(huán)保部就單獨或會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定實(shí)施各項制度和措施的具體規定。先后發(fā)布了《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施按日連續處罰辦法》《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》《環(huán)境監測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門(mén)執法銜接配合工作的意見(jiàn)》等35項有關(guān)環(huán)境執法的配套規章和規范性文件，并發(fā)布了65項環(huán)保標準，使得環(huán)境執法依據具體化、程序化、規范化，解除了執法人員在適用法律時(shí)的困惑和疑慮。

　　同時(shí)，報告指出，一些應當配套的行政法規尚未出臺，一些應當修訂的法律尚未完成修訂，從而影響了環(huán)保法的實(shí)施。

　　【專(zhuān)家建議】王燦發(fā)提出，應加強與環(huán)保法相關(guān)的配套立法建設，包括《排污許可證管理條例》《環(huán)境監測條例》《生態(tài)紅線(xiàn)劃定管理條例》、土壤污染防治法、自然保護區法等法律法規。另外，水污染防治法、放射性污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法的修訂，也應加快步伐。（記者朱琳）

　　轉自：法制日報

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