石油天然氣（含煤層氣）對外合作“審批”改“備案”

　　在國家政策的推動(dòng)下，煤層氣行業(yè)再迎發(fā)展機遇。

　　根據《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》，國家發(fā)改委日前宣布取消“石油天然氣（含煤層氣）對外合作項目總體開(kāi)發(fā)方案審批”，并公布事中事后監管措施。其中，針對備受關(guān)注的煤層氣對外合作項目，相關(guān)負責人表示，由“審批”改為“備案”的重大管理調整，將對我國營(yíng)造優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)一步積極利用外資，促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)規?；_(kāi)發(fā)利用產(chǎn)生重要意義。

　　變化一出，很快在行業(yè)引發(fā)熱議，多位業(yè)內人士紛紛向記者表示認可新規。但也有觀(guān)點(diǎn)認為，“備案制”在帶來(lái)新機遇的同時(shí)，也伴隨著(zhù)一定挑戰。如何確保將“減負”真正落到實(shí)處，并做好規范、監管等系列工作，是下一步的關(guān)鍵問(wèn)題所在。

　　外方發(fā)揮了積極作用　合作卻也經(jīng)歷波折

　　“煤層氣作為一種非常規天然氣，開(kāi)發(fā)技術(shù)難度大、投資規模大、風(fēng)險高。發(fā)展初期，為引進(jìn)國外資金、先進(jìn)技術(shù)，我國設置了一批對外合作區塊，以此引領(lǐng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)。目前，正在實(shí)施的煤層氣對外合作項目有20項，合作區塊面積約1.67萬(wàn)平方公里，占到全國煤層氣勘探開(kāi)發(fā)區塊面積的35%以上，是我國煤層氣開(kāi)發(fā)的重要組成部分。”國家發(fā)改委相關(guān)負責人充分肯定了合作項目的作用。

　　如其所言，我國于上世紀80年代末、90年代初引入“煤層氣”概念，并掀起勘探開(kāi)發(fā)的熱潮。彼時(shí)，由于缺乏開(kāi)采技術(shù)、設備及相關(guān)經(jīng)驗，外資成為其中的主力軍。“而且在初期，外方合作者多是德士古、菲利普斯等世界知名企業(yè)。截至目前，對外合作投資約占我國煤層氣勘探開(kāi)發(fā)總投入的1/3，即便在全國煤層氣勘探投入大規模持續減少的形勢下，外企也承擔了相當大的勘探工程量，依然功不可沒(méi)。”國家能源委咨詢(xún)專(zhuān)家委員會(huì )委員孫茂遠表示。

　　然而，對外合作的歷程也非一帆風(fēng)順。多位受訪(fǎng)者不約而同向記者提及，20多年前，外資力量爭相進(jìn)入的熱情實(shí)際已不存在。相反，近10年間國外大公司幾乎全部撤離，合作方現以中小企業(yè)為主，資金、技術(shù)等均不可同日而語(yǔ)。

　　同時(shí)，“因合作形式五花八門(mén)，租賃、合資等皆有之，加上我們對外方的管理相對混亂，缺乏有效的違約、清退等約束機制，甚至讓個(gè)別外方投機、鉆空子。長(cháng)此以往，導致合作區塊開(kāi)發(fā)相對滯后。”孫茂遠稱(chēng)。

　　記者進(jìn)一步了解到，官方統計口徑雖有20項，目前通過(guò)總體開(kāi)發(fā)方案（下稱(chēng)“ODP”）批復的數量實(shí)際為5個(gè)，包括潘莊、三交、柳林、馬幣及成莊區塊，也就是說(shuō)其他尚處勘探期。

　　存在申報時(shí)間久、流程長(cháng)及技術(shù)等問(wèn)題

　　一邊是開(kāi)放態(tài)度，一邊是波折現實(shí)。在煤層氣對外合作過(guò)程中，問(wèn)題出在了哪兒？此次下放審批權，又能否助力解決呢？

　　作為最早參與對外項目的合作方代表之一，奧瑞安能源國際有限公司總地質(zhì)師、三交合作項目外方首席代表饒孟余對“流程”十分關(guān)注。“我們一致感覺(jué)，首先是ODP行政審批流程過(guò)長(cháng)、手續繁瑣，涉及7項總報告、4項資質(zhì)材料清單、8項政府部門(mén)批文、11個(gè)專(zhuān)項評估報告。30項材料準備完畢，才能拿到發(fā)改委進(jìn)行申請，若有不合格內容再退回修改。如此一來(lái)，整個(gè)批復過(guò)程平均長(cháng)達3-4年。”

　　“近兩年，情況雖有所好轉，辦事效率提高、審批節奏也快了，但環(huán)節、材料一樣未少，前后仍需1年左右時(shí)間。這次由‘審批’改為‘備案’，我們最關(guān)心的就是流程會(huì )否相應調整？備案需哪些材料，又有哪些程序？若和過(guò)去一樣，企業(yè)仍將大費周折。”饒孟余希望，在大的政策框架內，未來(lái)無(wú)論是自營(yíng)項目還是對外合作項目，ODP備案制均能一視同仁。

　　這一情況也引起藍焰煤層氣公司執行董事田永東的關(guān)注。他坦言，由于煤層氣開(kāi)發(fā)工礦復雜，必要的流程和材料不可缺少。但一口井投資就達幾百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)元，一個(gè)區塊可能有幾十、上百口井，因審批項目過(guò)多、拖得時(shí)間過(guò)長(cháng)，對企業(yè)的銀行利息、資金債務(wù)等將產(chǎn)生影響。相比之下，應給參與企業(yè)留出進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用的時(shí)間。

　　此外，中國石油大學(xué)（北京）煤層氣研究中心主任張遂安告訴記者，產(chǎn)業(yè)大環(huán)境不利，一定程度上也加劇了合作難度，導致外方紛紛撤離。因我國煤層氣開(kāi)采的地質(zhì)條件復雜、難采資源量大，與國外開(kāi)發(fā)環(huán)境大相徑庭，對資金、技術(shù)等提出更高要求。而技術(shù)適應性不足，管理、開(kāi)發(fā)等成本加重，讓不少合作方面臨資金壓力。“尤其對于中小企業(yè)，長(cháng)期采不出氣，融資難度越來(lái)越大、難以為繼。”

　　亟待進(jìn)一步制定實(shí)施細則  強化監管力度

　　“對外合作項目由‘審批’改為‘備案’，可以說(shuō)是煤層氣行業(yè)呼吁已久的期待。政策放開(kāi)了，或可吸引國外大公司重新進(jìn)入，也將優(yōu)化中小企業(yè)融資條件，相信未來(lái)將推動(dòng)對外合作步伐加快，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展無(wú)疑是一個(gè)積極信號。”張遂安進(jìn)一步表示。

　　讓該由企業(yè)干的事回歸企業(yè)——孫茂遠對此也予以肯定，但他同時(shí)指出，改變還只是一個(gè)開(kāi)始，“要想讓備案制真正發(fā)揮作用，至少有3個(gè)環(huán)節需要完善。”

　　一是盡快出臺實(shí)施細則。備案所涉及的手續、流程、材料、雙方義務(wù)和責任，以及政府職責等相關(guān)內容，過(guò)去審批的哪些環(huán)節需保留、哪些要摒棄等，均予以逐一明確、有據可循。二則事關(guān)“法”的修訂。由于現行煤層氣對外合作項目，仍是以對外合作開(kāi)采陸上石油資源條例為執行依據，并無(wú)行業(yè)自己的參照，“審批”轉為“備案”還應法律先行。第三要根據實(shí)際變化，適當修改對外合作項目的標準合同，讓其更具可操作性。“完善需要一定過(guò)程，因此想在短期內看到特別明顯的轉變，我認為稍有樂(lè )觀(guān)。”孫茂遠稱(chēng)。

　　而在下放權力的同時(shí)，張遂安表示，政府同樣要明確職責，做好事中事后監管。“諸如勘探、打井等技術(shù)方案，可由企業(yè)自行確定；產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策等約束條件，必須由主管部門(mén)進(jìn)行制定，并在操作中強化監管力度。中方企業(yè)也要承擔起相應責任，防止外方越俎代庖，畢竟我們才是真正的資源方。”

　　對此，國家發(fā)改委方面也稱(chēng)，圍繞煤層氣對外合作領(lǐng)域存在的問(wèn)題，將進(jìn)一步強化行業(yè)管理，發(fā)揮煤層氣產(chǎn)業(yè)規劃指導作用，依托全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺，加強事中事后監管，跟蹤掌握項目建設過(guò)程，協(xié)助解決重大問(wèn)題。據了解，國家發(fā)改委、國家能源局目前已在制定由審批改為備案后的具體辦事指南。（記者 朱妍）

　　轉自：中國能源報

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