“我們正在調研，會(huì )同有關(guān)部門(mén)抓緊起草學(xué)前教育法，這個(gè)事我們要加快進(jìn)度。”十三屆全國人大一次會(huì )議記者會(huì )上，教育部部長(cháng)陳寶生就學(xué)前教育問(wèn)題答記者問(wèn)時(shí)說(shuō)道。在今年全國兩會(huì )上，學(xué)前教育立法也是很多代表關(guān)心的話(huà)題。
實(shí)際上，早在去年年底學(xué)前教育立法就已經(jīng)進(jìn)入了全國人大的立法視野。
2017年12月27日，十二屆全國人大常委會(huì )第三十一次會(huì )議第四次全體會(huì )議上表決通過(guò)《全國人民代表大會(huì )教育科學(xué)文化衛生委員會(huì )關(guān)于第十二屆全國人民代表大會(huì )第五次會(huì )議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》，廣受關(guān)注的學(xué)前教育立法已列入十二屆全國人大常委會(huì )立法規劃或年度立法計劃。
學(xué)前教育立法對老百姓關(guān)注的入園難、入園貴會(huì )帶來(lái)哪些實(shí)際影響？對學(xué)前教育事業(yè)將有什么切實(shí)改變？
千呼萬(wàn)喚，何時(shí)“始出來(lái)”？
呼吁出臺一部專(zhuān)門(mén)針對學(xué)前教育的法律的聲音一直沒(méi)有停息。尤其是每年兩會(huì )期間，但凡涉及學(xué)前教育的話(huà)題往往成為媒體和自媒體上的“爆款”。
全國人大教科文衛委員會(huì )教育室主任葉齊煉做了一個(gè)統計，2017年是十二屆全國人大最后一年，這一年關(guān)于學(xué)前教育方面的議案是33件，如果一個(gè)議案必須有30名代表才能提出做議案，那就是接近1000人次人大代表在幾次會(huì )議上，提出了學(xué)前教育的立案，所以可以看出，立法的重要性和全國人大代表的關(guān)注。
“這個(gè)問(wèn)題很重要。所以我年年都提。”江蘇省教育廳原廳長(cháng)沈健說(shuō)。從2010年起，連續四年會(huì )提交議案，建議制定學(xué)前教育法。并且，每年都會(huì )認真地對議案內容進(jìn)行補充、修改。
實(shí)際上，早在2000年，民進(jìn)中央就提出要用立法保障學(xué)前教育發(fā)展的提案。
據了解，目前我國專(zhuān)門(mén)規范學(xué)前教育的法規和規章僅有1986年出臺的《幼兒園管理條例》和1996年出臺的《幼兒園工作規程》。這些規定出臺時(shí)間較早。雖然2010年國務(wù)院頒布了《關(guān)于當前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（俗稱(chēng)學(xué)前教育“國十條”），但這些條例、規程和意見(jiàn)僅僅是一些行政規定，缺乏法律的權威性和約束力。
在2011年2月的教育部新聞通氣會(huì )上，時(shí)任基礎教育二司副司長(cháng)李天順表示，期待著(zhù)學(xué)前教育立法的盡快出臺，“不要小看一部法的作用，最簡(jiǎn)單的例子，你看看《義務(wù)教育法》出臺后，義務(wù)教育得到多么大的發(fā)展就可以知道”。2006年，《義務(wù)教育法》頒布以后，義務(wù)教育不僅在量上達到了基本全覆蓋，而且質(zhì)上有了根本的提高，教學(xué)條件明顯改善。他期待著(zhù)，學(xué)前教育也能因為一部法律得到質(zhì)的提升。
2010年出臺的《國家中長(cháng)期教育改革和發(fā)展規劃綱要（2010—2020年）》就提出，根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和教育改革的需要，制定有關(guān)學(xué)前教育等法律。盡管如此，在當時(shí)大家的共識是，立法并不成熟。“現在學(xué)前教育的發(fā)展形勢下，立法時(shí)機已經(jīng)日趨成熟了。”教育部政法司副司長(cháng)王大泉說(shuō)。
“成熟”的標志，在王大泉看來(lái)，是各地出臺了二十多個(gè)地方性法規和規章，為規范學(xué)前教育和立法積累了經(jīng)驗。
據統計，截至目前，有法律效力的23部有關(guān)學(xué)前教育的法律法規中，地方的法律就有15部，其他的8部是地方政府的規章。
2010年，合肥市被國務(wù)院批準為學(xué)前教育體制機制改革試點(diǎn)市。試點(diǎn)工作開(kāi)展三年多來(lái)，合肥市在資源拓展、經(jīng)費投入、教師隊伍建設、管理規范等方面先后出臺20份文件，全力推進(jìn)學(xué)前教育體制機制改革，在有效緩解入園難、入園貴方面取得重要成果。
盡管如此，這些法規或者規章層級只局限于當地，沒(méi)有辦法實(shí)現全國的普適性。同時(shí)這些規定比較零碎，缺乏系統性。
這幾年一直呼吁學(xué)前教育立法的最高人民法院行政審判庭副庭長(cháng)王敬波說(shuō)：“學(xué)前教育事業(yè)是全國性的問(wèn)題，靠地方立法很難解決，所以一定要從國家的層面進(jìn)行統一的單獨立法，才能解決學(xué)前教育發(fā)展當中遇到的各種困境。”
前不久由北京卓亞經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展研究中心聯(lián)合有關(guān)單位舉辦的“學(xué)前教育改革與發(fā)展論壇暨中國學(xué)前教育專(zhuān)題研討會(huì )”上，這一話(huà)題引發(fā)熱議。
中國關(guān)心下一代工作委員會(huì )主任顧秀蓮表示，2015年全國人大常委會(huì )修改教育法，專(zhuān)門(mén)對學(xué)前教育作出了規定，明確國家制定學(xué)前教育的標準，加快普及學(xué)前教育構建覆蓋城鄉，特別是農村學(xué)前教育公共服務(wù)體系，要求各級人民政府應當采取措施為適齡兒童接受學(xué)前教育提供條件和支持。
一部法能解決什么問(wèn)題？
湖北師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院何浩等人2015年調研發(fā)現，在武陵山區某市的500多所幼兒園中，大、中、小班幼兒超過(guò)50人的分別為33%、24%、10%。中國教育科學(xué)研究院教授劉占蘭2015年的調研發(fā)現，有些貧困地區的班額甚至高達160多人。劉占蘭的調研還發(fā)現，有的縣幼兒園師幼比平均為1∶23.3，有的達到1∶36.1。
最近幾年，世界學(xué)前教育組織中國委員會(huì )主席、北京市人大常委會(huì )副主任龐麗娟一直呼吁學(xué)前教育立法。針對學(xué)前教育法立法的必要性、可行性，和目前學(xué)前教育公共服務(wù)建設與改革發(fā)展中的主要問(wèn)題、深層次難題，特別是關(guān)鍵性體制機制問(wèn)題、改革探索、立法訴求與對策建議等，龐麗娟連續數年帶領(lǐng)中國教育政策研究院學(xué)前教育、基礎教育及其投入體制、管理體制、教師政策、辦學(xué)體制改革等相關(guān)研究團隊，深入山東、河北、甘肅、江西、浙江、山西、廣西、云南、新疆等地開(kāi)展實(shí)地調研。
龐麗娟說(shuō)：“我們發(fā)現，資源不足，特別是普惠性資源嚴重不足是當前我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的突出的主要矛盾；同時(shí)，不少地方幼兒園運轉困難，因為缺乏經(jīng)費；有園開(kāi)不了，因為教師缺乏；也有一些教師的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高，教育質(zhì)量不高。”
她分析說(shuō)，導致這些問(wèn)題的原因主要在于尚未建立起適應我國國情、發(fā)展需要，特別是新形勢的學(xué)前教育管理體制、投入與運行保障機制、辦園體制，缺乏教師隊伍建設特別是身份地位與待遇保障政策；在一些地方政府職責落實(shí)不到位，或者說(shuō)努力與認識不到位，對投入辦園、教師待遇與準入資質(zhì)等有規不落實(shí)。更根本的原因，在于我國沒(méi)有學(xué)前教育法，沒(méi)有對上述這些學(xué)前教育改革發(fā)展中的深層次難題、關(guān)鍵性體制機制問(wèn)題，做出明確規定。
“從法律角度看，義務(wù)教育就是政府的責任。但是學(xué)前教育領(lǐng)域卻大不相同，這里面牽扯到政府、社會(huì )、市場(chǎng)多方面的關(guān)系。”王大泉認為，立法的首要問(wèn)題，是明確管理責任。
對此，王敬波表示贊同：“學(xué)前教育法要解決整個(gè)學(xué)前教育的管理體制問(wèn)題。在這個(gè)體制下，各級政府的責任是什么，這個(gè)體制中還要解決的是政府、社會(huì )、市場(chǎng)三方如何協(xié)調推動(dòng)的關(guān)系，任何一方單獨的力量都無(wú)法承擔這個(gè)責任。政府應當承擔主導型職責，也就是說(shuō)這里面的政府責任不能轉嫁給市場(chǎng)，不能讓市場(chǎng)代替政府承擔這個(gè)責任。”
現實(shí)中明確學(xué)前教育的管理責任更為緊迫。“隨著(zhù)教育體制改革的不斷深入，學(xué)前教育舉辦主體不斷增多，管理難度加大；另一方面，各級學(xué)前教育行政管理力量卻在被削弱。”全國人大代表、湖北省人大常委會(huì )副主任、華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授周洪宇說(shuō)。
根據周洪宇的調研，近年來(lái)，除北京、上海外，全國29個(gè)?。ㄊ?、自治區）在精簡(jiǎn)機構時(shí)陸續將幼教管理機構——學(xué)前教育處撤并，甚至沒(méi)有設專(zhuān)職的幼教干部，而是由基教處來(lái)兼管?；烫幱捎谏砑鏀德?，因而難以履行基本的管理職能。
從全國情況看，在設有學(xué)前教育管理機構和管理人員的地區，管理部門(mén)也僅是對少數的公辦幼兒園進(jìn)行管理，而占大多數的企事業(yè)單位辦園和民辦園尚未被納入教育行政部門(mén)的行政和業(yè)務(wù)的管理范圍之內，導致對這部分幼兒園的辦園規范和教育質(zhì)量缺乏監管。不僅存在行政力量不足的問(wèn)題，管理法律依據也不能滿(mǎn)足需要。
周洪宇建議，鑒于我國學(xué)前教育的發(fā)展現狀和我國的現實(shí)國情，應確立“政府主導、社會(huì )廣泛參與，公共財政支撐、多渠道投入相結合，公辦民辦共同發(fā)展”的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展基本方針，建立公辦為主、公辦民辦共同發(fā)展的辦園體制。
“學(xué)前教育發(fā)展乏力的一個(gè)重要的原因，就是管理底盤(pán)太低。”龐麗娟認為，在學(xué)前教育管理上，過(guò)去長(cháng)期主要責任重心在鄉鎮，中長(cháng)期規劃實(shí)施以來(lái)統籌管理的層級才明確到了縣一級，“但我們發(fā)現，縣一級的財力，全國參差不齊。像甘肅，86個(gè)縣有57個(gè)是國家級貧困縣，要保證投入的穩定性還是很困難的。”
龐麗娟說(shuō)，要實(shí)現到2020年基本普及學(xué)前教育的目標，必須明確建立省級統籌、以縣為主的管理體制，就是要明確由省級政府來(lái)統籌領(lǐng)導省域內學(xué)前教育發(fā)展與區域內均衡發(fā)展，同時(shí)保障財政的投入。“只有提高到省級統籌，省域內的財政投入才能相對均衡。”
管理底盤(pán)抬升同時(shí)，在投入體制上依舊要有長(cháng)效機制的支撐。“要保運轉，就要建立健全生均經(jīng)費標準和生均財政撥款標準的體制，要建立相應的標準體系。具體規定多少比例用于學(xué)前，各地可以探索提供經(jīng)驗。”龐麗娟說(shuō)。
吉林省就是進(jìn)行探索的省份之一。吉林省學(xué)前教育條例是2014年9月通過(guò)，2014年12月開(kāi)始實(shí)施的。其中規定縣級以上人民政府應當將學(xué)前教育經(jīng)費納入財政預算，并且要保證財政性學(xué)前教育經(jīng)費在同級財政性教育經(jīng)費中所占比例不能低于3%。2014年以來(lái)，全省共投入34億元用于學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。
根據條例規定，縣級以上人民政府要將學(xué)前教育機構布局納入城鄉規劃，并預留建設用地。學(xué)前教育設施應與新建、改建、擴建的城鎮居民區同步規劃、同步建設、同步交付使用。城鄉中小學(xué)布局調整形成的富余教育資源優(yōu)先用于發(fā)展學(xué)前教育。
龐麗娟指出，非常有必要制定學(xué)前教育法，明確學(xué)前教育的性質(zhì)、宗旨、目的，同時(shí)明確政府的責任，特別是管理體制、投入體制、辦園體制、教師隊伍建設、督導評估等。
立法，讓學(xué)前教育回歸公益性
2017年5月，隨著(zhù)第三期學(xué)前教育行動(dòng)計劃的的啟動(dòng)，一條關(guān)于普惠性幼兒園的最終“紅線(xiàn)”也呼之欲出。
教育部等四部門(mén)發(fā)布實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計劃的意見(jiàn)中提出，到2020年，全國學(xué)前三年毛入園率要達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率要達到80%左右，到2020年基本實(shí)現幼兒園教師全員持證上崗。
未來(lái)將要占到幼兒園比重80%的普惠性幼兒園，在學(xué)前教育法中如何定義？這不僅是一個(gè)“名分”的問(wèn)題，更關(guān)系到學(xué)前教育服務(wù)公共性和市場(chǎng)化的關(guān)系問(wèn)題。
“我們是不是可以用普惠性的學(xué)前教育的提法，替代普惠性幼兒園的說(shuō)法。”在王大泉看來(lái)，與其把普惠性的標簽貼在幼兒園身上，不如貼在學(xué)前教育本身。“政府有義務(wù)給80%的適齡兒童提供普惠性的學(xué)前教育，實(shí)現的途徑可以多種形式，政府可以向幼兒園購買(mǎi)學(xué)額，這些幼兒園既可以是營(yíng)利性的，也可以是非營(yíng)利性的。只要通過(guò)這種方式，就實(shí)現了普惠性。”
全國人大常委會(huì )法工委行政法室副主任黃薇解釋?zhuān)?ldquo;總的來(lái)說(shuō)，學(xué)前教育事業(yè)本身是公益性的，允許一部分營(yíng)利性學(xué)校參加這樣一個(gè)公益事業(yè)，非但不會(huì )影響整個(gè)教育事業(yè)的公益性，反而可以滿(mǎn)足廣大的學(xué)生家長(cháng)對教育多樣化的需求。整個(gè)教育事業(yè)的公益性是不能否定的。對營(yíng)利性民辦學(xué)校進(jìn)行管理和引導，確?？梢詧猿止嫘缘霓k學(xué)方向，堅持社會(huì )主義的辦學(xué)方向，不以營(yíng)利為主要辦學(xué)目的。”
對于民辦幼兒園，沈健建議，要鼓勵并規范其發(fā)展。應該在國家層面進(jìn)一步明確普惠性民辦幼兒園的概念及其管理方式，在建設規劃、土地供應、稅費減免、申辦審批、資質(zhì)認定、師資培訓、表彰獎勵等方面與公辦幼兒園享有同等權利；地方各級人民政府可以采取購買(mǎi)服務(wù)、獎勵補助、派遣公辦幼兒教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性保育教育服務(wù)。地方各級人民政府可以對普惠性民辦幼兒園的運行開(kāi)支給予補貼，重點(diǎn)用于支付房屋租金、補充保教玩具、房屋維修改造等。
在公辦和民辦之間，還有一類(lèi)屬于社會(huì )辦幼兒園，在未來(lái)發(fā)展中，這類(lèi)社會(huì )辦園需要明確的法律定位。“這其中包含為數眾多的部隊辦園、機關(guān)單位辦園、鄉鎮政府辦幼兒園。在統計口徑里，它既不是公辦園能得到政府相應的支持，也不是民辦園，又具有普惠性，定價(jià)不能太高，這部分園有很多都存在運轉困難。”王大泉說(shuō)。
2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》里已經(jīng)明確要求，建立政府和國有企業(yè)合理分擔成本的機制，多渠道籌措資金，采取分離移交、重組改制、關(guān)閉撤銷(xiāo)等方式，剝離國有企業(yè)職工家屬區“三供一業(yè)”和所辦醫院、學(xué)校、社區等公共服務(wù)機構。
在國企去社會(huì )化改革的背景下，這些為數眾多的企業(yè)辦園如何改造，依舊是需要破解的難題。
在吉林省長(cháng)春市，一汽集團的幼兒園剝離卻遭遇了尷尬處境。“一汽集團有八所幼兒園，兩千多名幼兒教師，這八所幼兒園在長(cháng)春市也是很有影響的幼兒園，承擔了普惠性的功能，但是一次性給長(cháng)春市，市財政壓力較大，難以接收，但如果交給民營(yíng)企業(yè)，如何解決好國有資產(chǎn)流失的問(wèn)題？”
雖然頂上了普惠的光環(huán)，也拿到了相應的補貼，但是普惠性民辦園的日子并沒(méi)有好過(guò)到哪里，一些完全的普惠園運轉依舊舉步維艱。一個(gè)重要的原因是它們并沒(méi)有公辦園的教師經(jīng)費，“即便辦下來(lái)，好的師資也留不下來(lái)，發(fā)展也缺少潛力”。
“我們要從一所普惠性幼兒園挖一個(gè)老師非常容易。我們幼兒園老師的工資一年12萬(wàn)到15萬(wàn)元，但是普惠性幼兒園只有6萬(wàn)到7萬(wàn)元。”蘇州工業(yè)園區外國語(yǔ)學(xué)校校長(cháng)潘鑫說(shuō)。
同樣的問(wèn)題，蘇州市民辦教育學(xué)會(huì )的副會(huì )長(cháng)、蘇州宇祺幼教集團董事長(cháng)鄭偉也遇到過(guò)。他辦了11年幼兒園，所在的幼教集團旗下有十多所幼兒園，有8000多名學(xué)生，“我們普惠園的教師收入只有高端園的一半。同時(shí)，因為成本所限，普惠園每個(gè)班級孩子數量四五十人，這么多孩子擠在一間教室里，要實(shí)現課程的游戲化非常困難”。
幼兒教師工資一直是個(gè)老大難問(wèn)題。吉林省人大教科文衛委員會(huì )副主任委員孫忠民調研時(shí)發(fā)現，吉林省現有幼兒園在編教師近60%用的是小學(xué)編制，公辦園教師編制非常缺。許多教師因為沒(méi)有編制，工資剛過(guò)最低工資線(xiàn)，工作責任重，壓力大，就紛紛跳槽，幼兒教師流失嚴重。
早在2013年，我國幼兒園教職工的配備有了“國家標準”。教育部發(fā)布的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》要求，我國全日制幼兒園每班要配備2名專(zhuān)任教師、1名保育員（或配備3名專(zhuān)任教師），保教人員與幼兒比達到1∶7至1∶9。而現實(shí)中，政策的落地并不理想，私立幼兒園“一兩名老師管一大片”的現象依舊普遍。
數據顯示，我國學(xué)前教育經(jīng)費僅占到整體教育經(jīng)費的1.3%，而世界平均水平為3.8%。與各地政府部門(mén)主管下的機關(guān)幼兒園不同，私立和民辦幼兒園教師的工資保障狀況堪憂(yōu)。在一些貧困、偏遠地區，許多民辦幼兒園教師甚至沒(méi)有醫療保險和社會(huì )保險。這也出現了在某南方省會(huì )城市公辦與民辦幼兒園的月均收入差距達4000元的極端現象。
龐麗娟建議，教師基本工資應該上升為省級乃至于中央統籌保障，普惠性質(zhì)幼兒園教師應該跟公辦園同工同酬。“我們過(guò)去多年糾結于編制，實(shí)際上在努力增加編制的同時(shí)我們可以嘗試多條腿走路，待遇對崗不對人，只要是培訓合格、考核合格，做了幼兒教師就可以有同樣的工資待遇，同樣的社保和津補貼。這樣可以非常有利于我們擴大教師的數量和提升教師的待遇。”
在王大泉看來(lái)，在學(xué)前教育立法中，需要對各級政府投入保障職責進(jìn)行規定。“政府的公共財政投入可不可以采取更為靈活的措施，財政的錢(qián)到底是補在幼兒園上面，還是具體地提供給幼兒，可以根據情況來(lái)決定。”
“不論‘公’‘私’出身，論質(zhì)量。”對此，龐麗娟表示贊同，建議在投入上、在辦園體制上、教師政策上不唯公，而唯普惠性質(zhì)量。只要收費較低的、辦園比較規范的、有較好質(zhì)量的，政府都應該給予財政支持，當然必須要經(jīng)過(guò)考核和評估，形式上以獎代補。（劉博智）
轉自：中國教育報
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